湖南省发展和改革委员会 fgw.hunan.gov.cn 时间：2021年11月22日 14:42 【字体： 大 中 小】

一、相关条文

第二十一条 国务院水行政主管部门统筹长江流域水资源合理配置、统一调度和高效利用，组织实施取用水总量控制和消耗强度控制管理制度。

国务院生态环境主管部门根据水环境质量改善目标和水污染防治要求，确定长江流域各省级行政区域重点污染物排放总量控制指标。长江流域水质超标的水功能区，应当实施更严格的污染物排放总量削减要求。企业事业单位应当按照要求，采取污染物排放总量控制措施。

国务院自然资源主管部门负责统筹长江流域新增建设用地总量控制和计划安排。

第二十三条 国家加强对长江流域水能资源开发利用的管理。因国家发展战略和国计民生需要，在长江流域新建大中型水电工程，应当经科学论证，并报国务院或者国务院授权的部门批准。

对长江流域已建小水电工程,不符合生态保护要求的，县级以上地方人民政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。

第二十八条 国家建立长江流域河道采砂规划和许可制度。长江流域河道采砂应当依法取得国务院水行政主管部门有关流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门的许可。

国务院水行政主管部门有关流域管理机构和长江流域县级以上地方人民政府依法划定禁止采砂区和禁止采砂期，严格控制采砂区域、采砂总量和采砂区域内的采砂船舶数量。禁止在长江流域禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动。

国务院水行政主管部门会同国务院有关部门组织长江流域有关地方人民政府及其有关部门开展长江流域河道非法采砂联合执法工作。

二、要点解读

(1)取用水总量控制和消耗强度管控

《生态文明体制改革总体方案》第十八条规定，完善最严格的水资源管理制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的方针,健全用水总量控制制度,保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加强省级统筹，完善省、市、县三级取用水总量控制指标体系。建立健全节约集约用水机制，促进水资源使用结构调整和优化配置。完善规划和建设项目水资源论证制度。主要运用价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。在严重缺水地区建立用水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物保护机制。完善水功能区监督管理，建立促进非常规水源利用制度。

(2)水污染物排放总量管控

《水功能区监督管理办法》第四条规定，国家实行水功能区限制纳污制度和水功能区开发强度限制制度。县级以上地方人民政府应当加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制对其水量水质产生重大影响的开发行为，严格控制入河湖排污口设置和污染物排放总量，保障水功能区水质达标和水生态安全，维护水域功能和生态服务功能。

《水法》第三十二条明确提出，国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省(自治区、直辖市)人民政府，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准的要求。根据我国水资源的自然条件和属性，按照流域综合规划、水资源保护规划及经济社会发展要求，协调水资源开发利用和保护、整体和局部的关系，合理划分水功能区，突出主体功能，实现分类指导，是水资源开发利用与保护、水环境综合治理和水污染防治等工作的重要基础。通过划分水功能区，从严核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见,可为建立水功能区限制纳污制度、确立水功能区限制纳污红线提供重要支撑，有利于合理制定水资源开发利用与保护政策，调控开发强度，优化空间布局，有利于引导经济布局与水资源和水环境承载能力相适应，有利于统筹河流上下游、左右岸、省界间水资源开发利用和保护。

(3)新增建设用地总量管控

2014 年,《节约集约利用土地规定》第七条规定，国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。2016年，《国土资源“十三五”规划纲要》进一步指出，实行建设用地总量与强度双控行动。逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度。强化约束，把双控目标同经济发展、环境改善、社会和谐目标有机结合，分解落实。建立目标责任制，把双控目标纳人经济社会发展综合评价体系，作为考核领导班子和选拔任用干部的重要依据。加强结果评估和监测，定期发布公示。

(4)水能资源开发利用管控

1)新建大中型水电工程管控

新建大中型水电工程在符合流域规划要求的基础上，需充分考虑国家发展战略和国计民生需要，如长江流域控制性水利水电工程(能控制洪水、调蓄水资源、对河流或河段洪水和水资源起调控作用的工程)及惠及城乡供水、发展航运、灌溉及改善生态环境于一体的引调水工程建设等。在现已形成的治理开发与保护格局的基础上，逐步建成完善的防洪减灾体系、水资源综合利用体系、水资源与水生态环境保护体系、流域综合管理体系。

2)小水电工程管控

针对小水电开发出现的生态环境突出问题，对流域内布局不合理，具有对生态环境不利影响，影响河流生态流量，甚至导致河道断流的无规划、无设计、无管理、无验收的威胁的“四无”电站，应依法予以查处，并采取有效措施消除隐患。

根据《水利部 国家发展改革委 生态环境部 国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》，位于自然保护区核心区或缓冲区内的(未分区的自然保护区视为核心区和缓冲区);自2003年9月1日《环境影响评价法》实施后未办理环评手续违法开工建设且生态环境破坏严重的;自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的;大坝已鉴定为危坝，严重影响防洪安全，重新整改又不经济的;县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的，列人退出类，原则上应立即退出。

同时满足以下条件的可以保留:一是依法依规履行了行政许可手续;二是不涉及自然保护区核心区、缓冲区和其他依法依规应禁止开发区域:三是满足生态流量下泄要求。

未列人退出类、保留类的，列入整改类。对审批手续不全的，由相关主管部门根据综合评估意见以及整改措施落实情况等，指导小水电业主完善有关手续。依法依规应处罚的，应在办理手续前依法处罚到位。对不满足生态流量要求的，主要采取修建生态流量泄放设施、安装生态流量监测设施、生态调度运行等工程和非工程措施，保障生态流量。对存在水环境污染或水生生态破坏的，采取对应有效的水污染治理、增殖放流以及必要的过鱼等生态修复措施。要逐站制定整改方案，明确整改目标、措施。小水电业主要按照经批准的整改方案严格整改，整改一座，销号一座。

(5)长江河道采砂管控

目前，长江河道采砂尚没有出台一部全国性法律予以规范，长江采砂管理乱象不同范围存在，如非法采砂时有发生，乱采乱挖现象依然存在,占用河道岸线问题仍未根本杜绝等，亟须要一部法律予以规范引导。《长江保护法》第二十八条规定从三个方面明确了长江河道采砂管控基本制度。

一是建立长江流域河道采砂规划制度。长江采砂管理，规划先行，规划是基础、是依据。只有坚持科学合理编制采砂规划，采砂许可才有章可循、有据可依。本条文规定，国家建立长江流域河道采砂规划制度，同时规定要依法划定禁止采砂区和禁止采砂期，要严格控制采砂区域、采砂总量和采砂区域内的采砂船舶数量。

二是建立长江流域河道采砂许可制度。砂石资源是国家资源，任何公民、法人或组织不得任意侵占或处理。无论是从有限自然资源的开发利用还是从涉及公共安全、生态环境保护的角度，国家法律有权设定行政许可。本条文规定长江流域河道采砂应当依法取得有关部门许可。

三是开展长江流域河道非法采砂联合执法工作。联合执法由长江河道的基本属性所决定。长江河道采砂作业面广、流动性大，关系到上下游、左右岸河势稳定、行洪安全，必须要多地区、多部门联合执法方能高效有力地打击非法采砂行为，维持正常采砂管理秩序。本条文明确国务院水行政主管部门及有关地方人民政府应开展长江流域河道非法采砂联合执法工作。

（根据长江出版社《中华人民共和国长江保护法要点解读》整理）