对岳阳市八届人大六次会议第155号建议的答复
岳发改字〔2021〕28号A类 同意公开
对岳阳市八届人大六次会议第155号建议的答 复
李其报等8名代表：
您提出的《关于坚决反对财政性资金在工程领域的铺张浪费的建议》收悉，现答复如下：
近年来，我市在大力整治各领域铺张浪费乱象，尤其是对政府性投资项目建设领域的铺张浪费问题上高度重视，出台了一系列文件，有效规范了政府投资项目建设管理。但在政府性投资项目建设管控过程中，也还存在项目决策不严谨，投资计划执行不严格，征地拆迁管控不到位，项目前期论证不充分，边勘察、边设计、边施工“三边”工程和工程变更常态化，工程建设领域管理混乱，投资管理效率低，事中事后监管失之于软等诸多问题，致使政府有限资金浪费较为严重。对此，我委高度重视政府投资项目建设管理，不断强化使命担当，坚持问题导向、效果导向和目标导向，认真抓好政府投资年度计划安排、项目立项审批、项目概算审查、招投标管理、工程变更、政策制定等工作，取得了显著成效。
一、政府投资年度计划方面
（一）严格审核项目申报条件。申报纳入市本级政府投资计划的新建项目应经市委常委会或市政府常务会议研究通过，或经主要市级领导批示列入市本级政府投资计划的项目，并确保当年具备开工条件。续建项目须是已纳入上年度投资计划且总投资未完成的在建项目。所报项目已与市财政初步对接，市财政资金已有安排意向，不会新增隐性债务。
（二）严格履行计划编制程序。申报纳入市本级政府投资计划的项目，需由各项目建设单位向市直行业主管部门申报，各行业主管部门进行汇总初审，由单位主管领导签字后，报分管副市长审签。市发改委汇总后会同市财政局等市直相关部门对申报项目进行联合审查，报市委、市政府研究审定，并经市人大常委会审议批准后以市政府的名义印发下达。
（三）严格控制项目投资上限。计划中项目所列投资规模为初步预计，作为投资控制上限值。具体投资规模以批复的投资概算作为投资控制的依据。计划原则上不作调整，确需增补的政府性投资项目，按照“一事一议”原则报市人民政府研究。
二、项目立项审批方面
（一）紧抓政府资金管理，规范管理严审批。政府投资项目我委重点把好三关：一是500万元以上的政府投资项目必须报市政府审定；二是项目资金必须纳入财政预算；三是项目审查必须进行具有一定深度的技术、经济方面的专家评审，要求按照厉行节约的原则，对项目建设内容、建设规模、建设标准、投资规模进行严格审核把关，在保证项目的功能、质量、安全关的前提下，进一步压缩政府投资成本。从去年7月份来，我委共审批政府类投资项目70个，总投资估算201.77亿元，所有项目均进行严格审核把关。
（二）紧咬政府债务风险，压减投资强监管。为加强政府债务管控，我委多次对全市政府投资项目进行清理核查，2017年缓建市本级政府投资项目30个，压减投资70亿元；2018年“停缓调撤”市本级政府投资项目30个，压减投资215亿元；2019年4月根据省委第七巡视组反馈意见，对各县市区严控政府债务和项目审批情况进行专项督查督导，确保政府项目“停缓调撤”各项要求落地落实。
三、项目概算审查审批方面
2020年8月市政府明确发改委承担概算审查职责后，我委迅速开启了概算评审工作，取得了明显成效。
（一）严控政府投资。目前已评审37个项目概算，可研估算总投资102.57亿元，送审概算总投资102.39亿元，评审后概算总投资为95.38亿元，相比可研估算审减7.19亿元（审减率7%），相比送审概算审减7.02亿元（审减率6.9%）。
（二）优化项目管理。通过概算审核，加强了对项目建设方案功能建设需求的对比审核，纠正了概算编制的错误和漏洞,为后期财政预算评审切实把好了关，提高了项目投资实施的准确性。已评审37个项目共审核出原编制单位漏计栏目185余项，特别是发现中心城区管网改造项目编制单位错误套用公式，评审纠偏金额达3000多万；中心医院整体项目拆分成5个项目后，我们对5个项目概算定额进行了横向比较和统一，并发现中心医院行政科研楼概算编制中的土地费用和贷款利息漏项，涉及费用6396万元，发现中心医院配套健康管理中心、行政科研楼、门急诊医技综合楼概算编制中工程建安费用漏项及与设计图纸工程量不相符等问题，涉及费用3800万元。
四、招标投标方面
（一）完善制度，规范招投标行为。为规范全市工程建设项目招标投标行为，加强招投标活动的监管。今年以来，制定出台了《岳阳市关于进一步规范政府投资工程建设项目招标投标活动的若干规定（试行）》《岳阳市工程建设项目远程异地评标实施细则》。《岳阳市招标代理机构及从业人员诚信行为考核管理办法（试行）》《岳阳市关于进一步规范综合评标专家评标管理的通知》《岳阳市公共资源交易市评标（审）专家劳务报酬标准》。
（二）关口前移，加强招标文件审查。根据4月7日省委常委、常务副省长谢建辉在全省工程建设项目招投标突出问题专项整治工作电视电话会上要求，强化行政监管，加强招标文件备案审核。招标文件备案是招投标前期管理的一个重要环节，其备案的目的就是要在发布招标公告以前把关，防患于未然；在市纪委和公管办的严格督促下，政府投资项目的招标备案工作得到了较为规范。
（三）依法依规，加大案件查处力度。根据省委巡视组反馈的意见，依规对省专治办移交，市纪委批转办理群众反应较为强烈的G353洞庭湖大桥至岳阳东站公路前期服务等10个项目招投标情况进行调查处理。对岳阳市烟草公司2个项目涉嫌围标串标的线索进行严肃查办，有力的打击和震慑了招投标领域存在的违法违规问题。
（四）预防腐败，推进全流程电子化交易。推进公共资源交易全流程电子化是防止人为操作，确保交易规范、阳光的重要抓手，至去年9月以来，各类工程建设（住建EPC项目7月1日）、国土资源交易、产权交易项目实行全流程电子化交易。
（五）公平公正，大力推广远程异地评标。在实现公共资源交易全流程电子化的基础上，积极推广远程异地评标，按照省公管办统一标准，部署“5G+区块链”远程异地评标系统，较好满足了远程异地评标常态化、高质量运行需要。2018年来，累计完成远程异地评标28宗。
五、工程变更方面
（一）建章立制，加强工程变更管理。为规范全市工程建设项目工程变更行为，加强工程变更监管。2018年以来，我委代市政府起草出台了《岳阳市市本级政府公益建设项目全过程投资管控办法》（岳政办发〔2018〕14号）《关于加强政府投资项目工程变更管理有关问题的会议纪要》（岳府阅〔2019〕45号）《岳阳市发改委政府投资项目工程变更监管工作制度》和《工程变更流程图》。
（二）认真把控，坚持变更原则。政府投资项目原则上不得进行工程变更，确因特殊情况需变更的应从严把握，并坚持“先审批，后实施”的原则。凡未经审批擅自实施的工程变更，所增加的工程费用一律不予拨付，工程结算、决算均不予确认。
（三）实事求是，严格确认变更。凡在工程项目实施过程中，由于各种原因，导致工程的实施内容、范围、方式、规模、数量或标准等方面发生变化，引起合同价款变化的，或者合同价款未变，但项目建设内容发生变化的均纳入工程变更管理的范畴。
（四）依法依规，规范变更流程。一是项目业主单位向市发改委、市财政局、市审计局3家监管部门提出工程项目变更书面申请。二是市发改委、市财政局、市审计局3家监管部门收到工程项目变更书面申请后，组成监管小组现场查勘确认，查明原因，区分责任，在5个工作日内形成备忘录，并完成工程变更审批表的审签。三是市财政局根据备忘录和审签后的工程变更审批表，对项目业主单位报送的工程变更预算进行财政评审，并出具评审意见。四是项目业主单位将问责追责、财政评审和资金来源落实及其他相关佐证资料交市发改委审核，市发改委审核后统一报市政府研究审定。变更工程价款增加额在合同价10%以内且总额不超过100万元的，报常务副市长审批；变更工程价款增加额在合同价10%以上或总额超过100万元的，依程序报市长召开专题会议审批，其中变更工程价款增加额在合同价30%以上的，依据《岳阳市市本级政府公益建设项目全过程投资管控办法》（岳政办发〔2018〕14号）有关规定，先移交市纪委监委查明责任、处理到位后再报市政府研究。对合同金额在5000万元以上的工程项目，在办理工程变更审批手续时，若市纪委监委收到相关举报线索，先暂停变更审批流程，待查明原因后再继续审批。五是市发改委根据市政府审批意见下达工程项目变更批复，作为相关部门工程结算审计依据。
六、政策制定方面
今年，市委、市政府把政府性投资项目建设厉行节约反对铺张浪费纳入法治轨道后，我委根据一鸥书记的指示和市人大立法计划安排，在深入调研查找问题的基础上，结合我市实际，起草了《岳阳市政府性投资建设项目反铺张浪费条例（草案）》。在条例起草中，我委以上位法为准绳，以问题为导向，以源头治理和创新管理为重点，对政府投资项目全过程管理进行了有效规范，最大保证了政府资金更多的投入到民生保障中。
目前，条例已经市政府常务会议、市人大主任办公会和市人大常委会审议通过，并通过了市人大财经委和法工委的二次审查，现已申报到省人大进行审议。预计9月份，省人大常委会对《条例》进行审议后，将正式发布实行。
（一）关于草案的起草过程。按照市人大“依法立法、科学立法、民主立法、优质立法”的要求，条例草案起草大致经历了四个阶段：一是动员组织阶段。我委抽调专门人员组成草案起草工作小组，制订了《岳阳市政府性投资建设项目反铺张浪费条例起草实施方案》，明确了任务书、时间表和路线图；3月12日，市人大光荣主任组织召开了条例起草相关部门立法工作推进会议，进一步把思想统一到市委决策部署上来。二是问题调研阶段。3月22日起，起草组用一个月时间，深入市审计、财政、住建、自规等部门，市城投、交投等市国有平台公司及岳阳楼区拆迁安置中心等单位开展问题调研，摸清政府性投资项目铺张浪费的表现形式、问题症结，切入蒙华铁路征拆、中医院建设等典型案例，深入解剖麻雀，形成了草案起草的依据材料。三是学习考察阶段。4月25日至4月29日，选择目前国内已开展政府投资立法或具有典型经验做法的城市开展考察，先后赴蕲春、深圳、义乌等地，重点考察了征地拆迁管理、政府投资管理模式创新、实施投资全过程管控等面的先进经验，及时消化和吸收外地好的作法。四是草案起草阶段。5月上旬，集中对前期调研情况综合梳理，按照“发现问题—分析问题—解决问题”的思路，围绕关键风险点、制度性盲点和普遍性问题，提出针对性解决措施，将一些好的措施办法转化为制度性成果。草案起草之后，5月8日再次座谈征求市财政、审计、住建、自规、交通、水利等有关部门意见，形成了目前的草案讨论稿。
（二）关于聚焦的主要问题。草案起草过程中，我们将问题导向贯穿始终，掌握了我市政府性投资项目在铺张浪费方面的诸多现实案例，大致可归纳为八个方面的情形：一是决策管理不够科学。由于决策程序欠科学严谨，加之项目计划管理欠规范、项目储备库缺失，一些项目临时动议、仓促上马、随意调规，项目决策存在一定的随意性，如芭南两湖联通工程累计投入20.6亿元但中途停止实施，造成资源严重浪费。二是征地拆迁控制不严。拆迁难、拆迁贵的问题长期存在，与项目投资畸形倒挂。由于管理上存在漏洞，致使违章抢建、突击入户、虚报冒领等乱象频发，同时由于拆迁耗时长，过度费用、财务成本增加。三是管理体制不相适应。目前，我市政府投资项目管理仍沿用工程指挥部、基建科室等组织管理模式，缺乏组织建设的经验和手段，致使工程工期、投资得不到有效控制。由于体制机制不全，项目代建、EPC等组织模式的优势作用得不到较好发挥。四是咨询设计流于形式。部分咨询、设计、勘察、造价单位缺乏专业技术和职业操守，方案粗制滥造、投资偏离实际，造成建设反工和投资变更，特别是地勘不到位，大量增加工程成本。五是基本建设程序紊乱。部分项目违反规定压缩工期、一味追赶进度，不严格执行工程建设基本程序，边勘探、边设计、边预算、边施工、边变更，导致建设成本无序增大。六是工程变更频频出现。部分项目通过扩大建设规模、改变建设内容、提高建设标准、变更设计图纸，增加施工现场签证，千方百计追加工程投资。七是设计建设豪华过度。景观工程、面子工程、政绩工程等时有存在，一些工程超标准建设、超豪华装修，也有一些工程设计过度保守，造成了投资浪费。“乔木进城”实施中，部分地方苗木栽种密度远超标准，造成公共资源损耗浪费。八是过程监管失之于软。“估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算”的投资过程监管体系衔接不畅、执行不严。项目监管失之于软，责任倒查机制有待健全。
下一步，我们将认真落实市委、市政府决策部署和市人大任务安排，着力从您提出的“健全决策风险防范机制”、“健全规划刚性约束机制”、“健全项目实施监管机制”、“健全投资效率评价机制”等方面从严推进各项工作，切实配合市政府和相关各部门管理好、使用好财政性资金，坚决杜绝财政性资金在工程建设领域的铺张浪费行为。
感谢您对岳阳市发展和改革委工作的关心与支持。
岳阳市发展和改革委员会
2021年8月12日