深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能

核心要点：

■ 总体上看，我国农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。农业农村发展遇到的问题，供给和需求两侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧，并且主要是结构性、体制性问题。

■ 过去主要解决农产品短期数量平衡问题，现在要在促进数量平衡的同时，注重提升质量效益，促进可持续发展；过去主要考虑农业生产结构问题，现在要在调整生产结构的同时，注重优化产业结构、经营结构，促进农民增收；过去主要是农业生产力范畴内的调整，现在要在突出发展生产力的同时，注重体制改革，增强内生动力。

■农业供给侧结构调整的过程，是农业产业体系、生产体系、经营体系优化完善的过程，也是探索中国特色农业现代化道路的过程。要立足农业资源不足的实际，通过绿色发展、创新驱动，优化产品结构、区域结构，建立粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区，提高农产品的供给能力和供给质量，保障粮食安全并不断满足人民群众日益增长的消费需求，健全中国特色现代农业生产体系。

■ 推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制。要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。

2016年，我国农业农村发展继续保持稳中有进的良好态势。粮食总产是历史上第二个高产年，农业结构调整迈出重要步伐，农民收入实现稳定增长，农村新产业新业态蓬勃发展，重要领域和关键环节改革深入推进，为经济社会发展大局提供了有力支撑。但也必须看到，随着宏观经济环境和内部动因的深刻变化，农产品供需失衡的矛盾更加凸现，农业资源环境约束不断趋紧，农业发展、农民增收面临的困难和挑战日益加剧。总体上看，我国农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。农业农村发展遇到的问题，供给和需求两侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧，并且主要是结构性、体制性问题。保持农业持续稳定发展，推进农业现代化，必须从供给侧入手，在体制机制创新上发力，把供给侧结构性改革作为“三农”工作主线，努力推动农业农村发展再上新台阶。

一、准确把握推进农业供给侧结构性改革的内涵要义

习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“深入推进农业供给侧结构性改革。这是供给侧结构性改革的重要一环。要适应农业由总量不足转变为结构性矛盾的阶段性变化，创新体制机制，推进科技进步，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变。”习近平总书记的重要指示，不仅明确了农业供给侧结构性改革的方向，而且指明了目标任务和工作重点，我们要深入贯彻落实。

推进农业供给侧结构性改革，与以往我们抓农业结构调整、抓农村工作相比，既有传承和延续，更有创新和发展。过去主要解决农产品短期数量平衡问题，现在要在促进数量平衡的同时，注重提升质量效益，促进可持续发展；过去主要考虑农业生产结构问题，现在要在调整生产结构的同时，注重优化产业结构、经营结构，促进农民增收；过去主要是农业生产力范畴内的调整，现在要在突出发展生产力的同时，注重体制改革，增强内生动力。推进农业供给侧结构性改革，涵盖范围广、触及层次深，是农业农村发展思路的一个重大转变，必须按照党中央推进供给侧结构性改革的总体要求，结合农村发展实际和农业产业特点，创造性地开展工作，切实把农业供给侧结构性改革引向深入。

一要牢牢把握创新体制机制这个主要着力点。农业供给侧结构性改革，“根本途径是深化改革”，是用改革的办法推进结构调整。要通过体制机制创新，激活资源要素潜力，解放和发展农村生产力，改造提升传统动能，培育壮大新动能。

二要牢牢把握形成市场导向这个关键切入点。农业供给侧结构性改革，“最终目的是满足需求”。改变目前不合理的农业供给结构，更好满足需求，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场力量引领结构调整，减少无效供给，扩大有效供给。政府要摆正位置，既不越俎代庖、也不袖手旁观，重点是强化政策引导、加强服务支持，创造良好的市场环境。

三要牢牢把握提高质量和效益这个根本着眼点。农业供给侧结构性改革，“主攻方向是提高供给质量”，以此提高农业的综合效益和竞争力。要坚持质量兴农，加快农业科技进步，提高农业全要素生产率。要坚持效益强农，促进一二三产业融合发展，提高农业整体效益，让农业成为有竞争优势的产业。

四要牢牢把握促进绿色发展这个重要关切点。农业供给侧结构性改革，必须践行以人民为中心的发展思想，顺应群众关切，不断增加绿色优质农产品供给和生态产品供给。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，加快建设资源节约型、环境友好型农业，促进农业发展、生态协调、环境改善相互融合与统一。

五要牢牢把握增加农民收入这个基本立足点。农业供给侧结构性改革成不成功，要看供给体系是否优化、效率是否提高，更要看农民是否增收、是否得实惠。农民的钱袋子鼓起来没有，是检验改革成效的重要尺度。

推进农业供给侧结构性改革，是“三农”领域的一场深刻变革，关系农业的长远发展，在方向性问题上不能出大的偏差，必须守住三条底线。一是确保粮食生产能力不降低。保障国家粮食安全是头等大事，任何时候都不能放松。推进农业供给侧结构性改革，要保持粮食生产总体稳定，不能形成调减粮食生产的普遍预期和共振效应。要积极实施藏粮于地、藏粮于技战略，粮食产量在年度间可以有波动，但产能必须保持稳定并巩固提高。二是确保农民增收势头不逆转。小康不小康，关键看老乡。农业供给侧结构性改革可能有阵痛，但要确保种粮农民不吃亏，确保农民收入持续增长，不能重新拉大城乡收入差距。对农业的支持保护，方式可以优化，但力度只能增强不能减弱。三是确保农村稳定不出问题。调整政策、出台措施，要充分考虑各方面特别是农民的承受能力，充分考虑农村大多数还是一家一户生产的现实，把握好节奏和力度，绝不能顾此失彼，政策举措的基本面要照顾普通农户，确保不出大的乱子。要尊重农民意愿，不搞强迫命令、瞎指挥。

总之，推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。在工作上，核心要抓好农业供给侧结构调整和深化改革两个方面，通过供给侧结构调整促进农业发展再上新台阶，通过深化改革推进结构调整，加快培育农业农村发展新动能。

二、切实抓好农业供给侧结构调整的重点任务

推进农业供给侧结构性改革，首先要把农业结构调好调顺调优。当前和今后一个时期，应重点抓好以下几个方面。

第一，适应市场需求，优化产品结构。要统筹调整农产品种养结构，按照“稳粮、优经、扩饲”的基本思路，加快构建粮经饲协调发展的三元结构。稳粮，就是稳定水稻、小麦生产，继续调减非优势产区籽粒玉米，增加优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆等。优经，就是优化经济作物品种品质和区域布局，促进园艺作物增值增效。扩饲，就是按照“以养定种”的原则，扩大青贮玉米、苜蓿等优质牧草生产。要把提高农产品质量放在更加突出位置，大力增加优良品种生产，加强农业生产流通全过程监管，促进农业标准化生产、品牌化营销、绿色化发展。要加快发展优势特色农产品生产，大力促进特色产业提档升级，加强新食品原料、药食同源食品的开发和应用，拓展农产品增值空间。

第二，发展适度规模经营，优化经营结构。经营规模扩大了，增加有效供给就有了更扎实的基础。农业科技成果推广难、农产品质量安全监管难、农业比较效益低等一系列问题，也都会更容易解决。要通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、土地入股型、服务带动型等多种形式规模经营。要把促进规模经营与带动一般农户增收结合起来，特别是贫困地区要与脱贫攻坚结合起来，带动贫困农民稳定脱贫。发展多种形式的适度规模经营、优化经营结构，是一个长期的过程。适当的政策支持和示范引导是必要的，但不能人为垒大户、造盆景、搞行政推动。

第三，立足比较优势，优化区域结构。在最适宜的地方生产最适宜的产品，不仅成本低、产出效率高，而且品质好。要继续立足资源禀赋和区位优势，进一步明确区域发展定位和主攻方向，推动生产要素向优势产区聚集，重点是建设好“三区”。一是以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，划定稻谷、小麦、玉米等粮食生产功能区，加快改进这些地区的粮食生产设施、技术装备和品种更新换代。二是建立大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区，不断改善生产条件，支持农民发展生产。三是加快制定特色农产品优势区建设规划，建立评价标准、创新技术体系、出台扶持政策，鼓励各地争创特色农产品优势区。

第四，加快科技创新，增强农业发展动能。要适应农业由量到质转变的大趋势，调整农业科技创新方向和重点，加快创新农业技术体系和技术路线。切实转变片面追求高产的品种技术导向，加快培育优质专用、营养健康的新品种，大力推进优势特色农畜产品的品种改良。适应日益迫切的节本降耗要求，大力开发推广绿色高效种养技术及农机农艺融合技术。加快食品等加工业技术改造，促进农产品加工向更好地满足需求、提高附加值转变。加快农业科技创新，关键是调动科技人员的积极性。要健全科技创新管理体制，完善利益激励机制，使科技推广成效与科技人员利益挂钩，切实打通围绕市场需求进行农业科研选题立项的“最初一公里”和科技成果上山下乡的“最后一公里”。

第五，促进融合发展，优化产业结构。高度重视发展农产品加工和流通，加快延伸产业链、健全价值链，提高农业整体效益。依托绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展乡村旅游、休闲农业、森林康养等。立足农业这个基础，着眼提高农业全产业链收益，调整优化农村产业结构，努力做强一产、做优二产、做活三产。优化农村产业结构、促进三产深度融合，需要有载体支撑。现代农业“产业园”“科技园”“创业园”，是农村承载资金、科技、人才、项目的重要平台，也是在农村实施创业创新的重要基地。要努力把“三园”建设好，使其在引领现代农业建设、培育农村发展新动能中发挥“加速器”的作用。

第六，推行绿色生产方式，促进农业可持续发展。要抓住粮食等主要农产品供求关系相对宽松的难得机遇，加快推行绿色生产方式，把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，把该治理的切实治理到位。“退”是为了更好的“进”，资源环境变好了，也有利于提高可持续的农业生产能力。推行绿色生产方式，要特别重视农业节水。把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，加快完善国家支持农业节水的政策体系，加大大中型农田灌排骨干工程节水改造和建设力度，推广田间节水技术和设施，全面推进农业水价综合改革，调动农民节水积极性。

农业供给侧结构调整的过程，是农业产业体系、生产体系、经营体系优化完善的过程，也是探索中国特色农业现代化道路的过程。要立足农业资源不足的实际，通过绿色发展、创新驱动，优化产品结构、区域结构，建立粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区，提高农产品的供给能力和供给质量，保障粮食安全并不断满足人民群众日益增长的消费需求，健全中国特色现代农业生产体系。要立足农民数量众多的实际，推进种养加结合、产加销一体，以产业园、科技园、创业园为引领，延长产业链条，推进产业融合，提升全产业链价值，创造让农民在更多环节分享收益、增加收入的条件，健全中国特色现代农业产业体系。要立足农业经营规模小的实际，鼓励农民开展土地合作、入股、流转等，逐步扩大农业经营规模，加快服务社会化、生产区域化、产业集中化，形成农业服务规模优势、区域规模优势、产业规模优势，提高我国农业规模效益和竞争力，健全中国特色现代农业经营体系。

三、加快农业供给侧结构调整的体制机制改革

推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制。要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。

（一）推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。这是使市场在农业资源配置中起决定性作用的基础。前两年，我们先后取消了油菜籽临时收储，开展了新疆棉花、东北大豆目标价格改革试点。现在，我们还在按照“市场定价、价补分离”原则，取消玉米临时收储，对农民实行直接补贴。从实施情况来看，这些改革都取得了显著成效，既激活了市场、搞活了产业链、提高了竞争力、促进了结构调整，农民种粮基本收益也得到保障。下一步，还要研究完善小麦、稻谷最低收购价政策，增加价格政策的调节弹性，让价格真正释放出反映市场供求关系的信号。改革完善农产品价格形成机制和收储制度，是农业支持保护政策的深刻调整，关系重大、影响深远。既要咬定目标、坚定改革方向，又要有承受风险的心理准备，做好防范风险的工作准备。

（二）深化农村产权制度改革。健全产权制度、加强产权保护，是盘活农村资源要素、激发农村发展活力的根本措施。要认真落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的要求，因地制宜，分类实施。对资源性资产，包括土地产权制度改革，要继续按照已有部署，抓好确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，保持现有承包关系长久不变。对非经营性资产改革，主要是探索建立有利于提高公共服务能力的运行管护机制。对经营性资产，重点是推进清产核资和资产折股量化到户，发展多种形式的股份合作，真正让农民分享集体经济发展和农村改革的成果。对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，要加强跟踪评估，为修改相关法律法规提供实践支撑。同时，还要搞好集体林权和水权等改革。

（三）改革财政支农投入使用机制。推进农业供给侧结构性改革，很多举措都离不开政府投入的引导和支持。各级党委和政府要认真落实党中央的要求，切实保障增加财政“三农”投入，下功夫用好存量，做好“调整”和“撬动”两篇大文章。调整，就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。撬动，就是要充分发挥财政资金“药引子”的作用，创新农业投融资机制，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。对于中长期、低回报重大基础设施建设，可以探索用未来的政府投入为现在的融资创造条件，撬动政策性、开发性金融资金。用好财政投入，必须加快完善农业补贴制度。要调整补贴导向，改进补贴方式，推动农业补贴由以“黄箱”为主转向以“绿箱”为主，更多补到生产者。

（四）加快农村金融创新。农业供给侧结构性改革越深入，对金融支持的要求就越高。要综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策，强化考核激励约束，确保“三农”和扶贫信贷投放持续增长。创新完善农村金融抵押担保机制，加快农村各类资源资产的权属认定，扩大农村有效抵押物的范围。加快健全政策性担保体系，完善银担合作机制，扩大涉农担保贷款业务规模。针对农村特点，充分发挥制度优势和现代信息技术的作用，积极探索降低农村金融服务成本的途径。各金融机构尤其是国有商业银行、政策性银行，要更好地承担起支农责任和义务，着力健全农村机构网点，适当下放县域分支机构业务审批权限，提高为农服务的针对性。要加快农村信用社改革发展，积极发展农村小微金融机构，把更多的金融资源引向农业农村。

（五）健全农村创业创新机制。近年来，随着大众创业、万众创新深入开展，越来越多的返乡下乡人员到农村创业创新，有力促进了现代科技、生产方式和经营理念进入农业，推动了农村一二三产业融合发展和农民就业增收。要加大涉农领域简政放权、放管结合、优化服务改革力度，提高企业、社会资本到农村投资兴业的便利化水平。要完善农村创业创新支持政策，切实将符合条件的创业创新项目纳入强农惠农富农政策范围。要加强农村创业创新平台建设，整合创建一批具有区域特色的创业创新基地。要统筹增量和存量，优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村用地，破解农村发展用地难题。

深入推进农业供给侧结构性改革，是新时期“三农”工作的重大创新，会出现很多新情况、新事物、新问题。要认真贯彻落实党的十八届六中全会精神，增强“四个意识”，全面加强党的领导，不断提高“三农”工作的能力和水平。各级党委、政府要把落实党中央“三农”决策部署作为政治责任，切实把“三农”工作真正摆到重中之重的位置。从事“三农”工作的同志，要重视学习新知识、掌握新本领，下大力气开展调查研究，切实增强适应新形势新任务的能力。要广泛动员各方面力量、凝聚各方面智慧，汇聚推进农业供给侧结构性改革的强大合力，不断开创“三农”工作新局面，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开！