一、相关条文

第四十三条  国务院生态环境主管部门和长江流域地方各级人民政府应当采取有效措施，加大对长江流域的水污染防治、监管力度，预防、控制和减少水环境污染。

第四十五条  长江流域省级人民政府应当对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，或者国家有明确要求的特定水污染源或者水污染物，补充制定地方水污染物排放标准，报国务院生态环境主管部门备案。

有下列情形之一的，长江流域省级人民政府应当制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准，报国务院生态环境主管部门备案：

（一）产业密集、水环境问题突出的；

（二） 现有水污染物排放标准不能满足所辖长江流域水环境质量要求的；

（三） 流域或者区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准的。

二、要点解读

《环境保护法》《水污染防治法》《水污染防治行动计划》《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》对水污染物排放标准制定已有相关规定，本条文补充规定具体内容如下：

（1）水污染防治监督管理

近年来，长江流域水资源保护工作不断加强，水污染加重趋势得到有效遏制，干流水质状况总体良好，水安全保障能力得到了提高。随着长江流域经济社会的快速发展，废污水排放量的增幅虽在降低，但绝对量还在逐年增加，局部城市江段和部分支流、湖库水域污染依然严重，水资源保护形势依然严峻。

国家有关部门大力推进长江流域水污染防治工作。2017年，生态环境部会同国家发展和改革委员会、水利部印发《重点流域水污染防治规划（2016—2020年）》《长江经济带生态环境保护规划》，对长江流域治理目标和方向提出具体要求。2018年，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确指出，将流域水污染防治作为重要的工作内容。同年，生态环境部会同国家发展和改革委员会印发的《长江保护修复攻坚战行动计划》提出，推进劣V类国控断面整治、入河排污口排查整治、自然保护区监督检查、“三磷”专项排查整治等专项行动。

在长江流域水污染防治协同管理机制建立方面，2017年《长江经济带生态环境保护规划》明确指出，要完善环境污染联防联控机制，建设统一的生态环境监测网络，着力健全生态环境协同保护机制。2019年，生态环境部长江流域生态环境监督管理局挂牌成立，切实提高了长江流域生态环境保护的统筹协调和监督管理能力。

通过系统治理，长江流域水环境持续向好。2019年，长江流域水质优良断面（I〜III类）比例为91.7%，劣V类断面比例为0.6%，分别比2016年提高了9.4%、减少了2.9%。

《长江保护法》将长江流域水污染防控写入法律中，表明党和国家对长江流域“共抓大保护、不搞大开发”的决心和意志，而预防、控制和减少水环境污染则体现了从源头、过程及末端治理水环境污染的全过程控制管理思想。《长江保护法》规定，国务院生态环境主管部门和长江辑域地方各级人民政府应当采取有效措施，加大对长江流域的水污染防治、监管力度，预防、控制和减少水环境污染。国务院及有关主管部门主要从以下几个方面加强管理：

一是建立长江流域综合协调和管理机构。针对目前尤为突出的饮用水安全及上下游发展不平衡、发展碎片化、同质化等问题，在国家层面建立长江流域的综合协调机构。从流域全局和长远出发，制定统一的发展规划和环境标准，建立流域综合管理与治理的协调机制，实施流域水资源优化配置和统一调度，建立统一的信息公开与通报机制。

二是建立长江水资源资产管理制度。建立长江流域水资源保护基金制度、长江流域水污染责任保险制度、长江流域生态补偿制度以及流域水污染损害赔偿制度等。将长江流域水资源作为全中国人民的共同财富和重要资产加以积极保护与严格管理。

三是建立长江断面水质责任追究制度。明确长江断面水质考核和责任追究制度，流域内各省生态环境、水利主管部门应当定期将省界监测断面人工监测数据和水质自动检测数据提供给流域综合管理机构，流域综合管理机构会同国务院相关部门将考核结果报经国务院同意后，向社会公告，对未达标的省（自治区、直辖市）应严格追究责任，并落实赔偿制度。

四是强化行政处罚和刑事制裁力度。授予流域综合管理机构行使行政处罚和行政强制权，使执法管理更加公平、公正，对流域水环境造成严重影响，而又拒不执行停产、停业决定的排污单位，执行强有力的处罚措施。进一步完善行政执法与刑事制裁的衔接，加大对违法行为的处罚力度。

从具体措施来看，一是在水环境污染物防控上，注重源头预防，优化长江流域产业布局和规模，严禁污染型产业、企业向上中游地区转移；二是在水环境污染物控制上，排查整治入河入湖排污口及不达标水体，市、县级人民政府制定实施不达标水体限期达标规划，强化船舶和港口污染防治，将港口、船舶修造厂环卫设施、污水处理设施纳入城市设施建设规划，实施入河污染源排放、排污口排放和水体水质联动管理；三是在污染物末端治理上，加强沿河环湖生态保护，修复湿地等水生态系统，因地制宜地建设人工湿地水质净化工程；四是在污染物监测管理上，实现入河排污口监测全覆盖，并将监测数据纳入长江流域综合信息平台。

（2）水污染物排放标准补充制定

水污染物排放标准，是指为改善环境质量，结合技术、经济条件和环境特点，对污染源直接或间接排入环境水体中的水污染物种类、浓度和数量等限值，以及对环境造成危害的其他因素、监控方式与监测方法等所作出的限制性规定。

流域水污染物排放标准是指根据特定流域的水环境质量改善需求，针对流域范围内污染源制定的水污染物排放标准。流域水污染物排放标准制定的前提是遵循流域规律，按照流域特点和环境管理需求设置环境污染控制要求，实现流域环境葆护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，满足新时期水环境管理要求。

目前，长江流域总体水质较好，但干流城市江段及部分支流局部水域仍不同程度地存在污染，随着需水、供水量的不断增加，污染形势更加严峻。我国早期实行以污染物总量控制指标为主导的污染控制策略，从环境管理上忽略了行业特征污染物的环境影响，环境监管中对行业特征污染物的管控不足。现有水污染物排放标准强调区域综合治理，统一制定水质污染物浓度指标，虽然体现了水质和排污总量的双重控制，但缺乏对不同水域生态环境差异的考虑，污染源控制管理力度不强、针对性不足，导致宏观水环境管理效果有一定差距。2020年5月，生态环境部发布了《流域水污染物排放标准制订技术导则》，规定了制定地方流域水污染物排放标准的基本原则和技术路线、主要技术内容的确定、标准实施的成本效益分析，以及标准文本结构与标准编制说明主要内容等的要求。

长江流域内湖库由于人类工农业生产、生活等活动，加上化肥、农药的大量使用，面源污染问题日益突出，水体氮磷污染物增加，富营养化趋势仍在加剧。特别是巢湖、滇池等国家重点治理湖泊富营养化仍未得到有效控制；洞庭湖水质正处于向富营养化过渡的阶段，鄱阳湖水体维持在中营养状态；三峡库区部分支流处于轻度富营养化状态。流域内部分城镇水源水质受到污染，出现有机污染。水污染高风险行业沿江密集布局，有毒危险化学品吞吐量大，随着中上游承接产业转移步伐加快，以重化工为主的企业同构化呈现加重趋势，水污染风险增加，重大水污染事件风险防范的压力加大。因此，需要针对不同水域污染特点、环境容量以及受纳水体敏感重要程度综合制定水污染物排放标准。

各地在水污染物排放标准制定或修订的过程中，应考虑新时期新形势环保要求，在与我国现行有效的有关环境保护法律法规、标准相衔接，与环境保护的方针政策相一致的基础上，重点坚持突出区域特色与体现流域特征相结合、遵循浓度控制与总量控制相结合、常规因子与特征污染因子控制相结合、技术可行与经济可达相结合等原则。应重视污染物的水生态效应，如增加禁止向核心保护区排放投饵养殖废水等规定，增加禁止船舶污染直排、从严控制沿江城镇污水处理厂排放要求等，以保护水生态环境敏感目标。另外，以各地特色产业、特有污染物，或者国家有明确要求的特定水污染源或者水污染物等影响水环境质量全面达标的污染物为重点，在水污染物排放标准中增加相应内容及管控要求，如实施工业污染源全面达标排放计划，确保重点工业、企业稳定达标等，加快制定并出台磷化工污染物排放行业标准，持续推进行业水污染物排放标准制（修）订工作。同时，注重与水环境质量标准的衔接，以环境质量标准引领水污染治理，倒逼工业、企业达标排放，促进水环境质量稳定达标。

（3）水污染物排放标准制定

长江流域水污染物排放标准制定程序分三个阶段。一是确定制定标准计划项目阶段，由国务院标准化行政主管部门提出年度的制定标准的原则和要求，各专业标准化技术委员会和专业标准归口单位提出制定标准计划的项目建议，标准计划项目的制定应依次进行必要性论证、可行性论证、拟定标准内容提要、确定标准的原则和依据、拟定制定标准的工作大纲等工作。二是进行编写、审定标准阶段，主要工作程序是分别提出标准征求意见稿、送审稿和报批稿，并依规定程序和要求上报。制定国家标准时，应上报所属国务院经济主管部门，经审核后再转报国务院标准化行政主管部门。制定行业标准时，只需要报所属的国务院经济主管部门。制定地方标准时，应报所属省（自治区、直辖市）的所属经济主管部门，审定后，再转报当地相应的标准化行政主管部门。三是标准审批、发布阶段。国家标准由国务院标准化行政主管部门对国务院经济主管部门报来的国家标准（报批稿）复核、认可后，批准、编号、发布。行业标准由国务院主管部门批准、编号、发布。地方标准由省（自治区、直辖市）标准化行政主管部门对该省（自治区、直辖市）经济主管部门报来的地方标准复核、批准、编号、发布。

《水污染防治法》规定，国家水污染物排放标准由国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件制定。各省（自治区、直辖市）对不能达到质量标准的水体，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准，并报国务院环境保护部门备案。国家相关部门不断推进国家水污染物排放标准制（修）订，鼓励长江等流域制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。《长江保护法》明确了长江流域部分地方水污染物排放标准应严于国家水污染物排放标准，对于产业密集、水环境问题突出的，现有水污染物排放标准不能满足所辖长江流域水环境质量要求的以及流域或者区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准的，省级人民政府应着手地方生态环境标准的制定并实施。《长江保护法》对地方立法秉持鼓励和支持的态度，长江流域各地方应因地制宜地制定符合当地保护目标的制度和标准，形成适用性强的长江保护法律规范体系。

长江流域省级人民政府根据人口密度、自然降水、区域水环境容量、产业结构布局、污染物排放总量等实际情况，建立适合省情的流域水污染物排放标准体系，以环境质量达标为目标，分区域科学确定水污染物排放标准限值，做好不同行业的水污染物排放标准、特征污染物排放标准、污水综合排放标准和地表水环境质量标准的衔接，倒逼经济发展方式转变和新旧动能转换，促进水环境质量改善。

（根据长江出版社《中华人民共和国长江保护法要点解读》整理）