我国社会保障事业发展的回顾与展望

作者：王东进* 单位：体改研究会

党中央、国务院历来高度重视社会保障事业。特别是“十一五”以来，在以人为本的科学发展观的指引下，我国社会保障体系建设迈出了历史性步伐，取得了令世人瞩目的伟大成就，为保障和改善民生、推动经济又好又快发展、促进社会和谐稳定发挥了重要作用，为实现“十二五”时期的继续发展和全面建设小康社会打下了坚实的基础。

一、“十一五”社会保障事业发展主要成就

（一）社会保障制度建设快速推进，实现了历史性跨越。

“十一五”以来，我国各项社会保险制度建设步入了快车道，步伐明显加快。一是新型农村社会养老保险制度试点正式启动。2009年底27个省区的320个县和4个直辖市的部分地区作为首批试点单位已经全面实施。截止2010年1月底，已有1147万多符合条件的农村居民领到基础养老金。这一制度是继中央免除农业税后又一重大惠农举措，结束了中国农民几千来都没有养老保险的历史，使我国社会保障制度建设迈出了历史性步伐，有力地促进了城乡经济社会的协调发展。二是基本医疗保险制度向“全民医保”迈进。继城镇职工基本医疗保险在全国实施之后，新型农村合作医疗制度在试点的基础上普遍推开，2007年又启动城镇居民医疗保险试点并于2009年在全国全面实施，使城乡全体居民都享有基本医疗保障。三是养老和医疗保险转移接续和异地管理办法已经出台，打破了地区分割、城乡分割的壁垒，为参保者提供便捷服务。四是全国城镇职工基本养老保险全部实现了省级统筹，进一步增强了基金调剂能力和抗风险能力，为完善养老保险制度，最终实现基本养老保险全国统筹奠定了基础。五是失业、工伤、生育保险制度进一步完善。失业保险与促进就业联动机制基本建立，预防、补偿、康复相结合的三位一体工伤保险普遍实施，覆盖城镇职工的生育保险制度扩展至覆盖城镇居民的生育保障制度。

（二）社会保障覆盖范围不断扩大。

“十一五”以来，着力建设覆盖城乡全体居民的社会保障体系，使越来越多的人享有了基本社会保障，为促进公平正义、实现人人享有社会保障打下了坚实基础。截至2009年底，全国城镇基本养老保险参保人数已达到2.35亿人，其中在职职工1.77亿人，离退休人员5800万人，分别是2005年参保人数的1.5倍、1.51倍和1.45倍，提前一年完成“十一五”规划目标；新型农村养老保险试点参保人数已达3326万人；基本医疗保障的覆盖人数全国已超过12亿人，其中城镇职工已达2.2亿人（比2005年底的1.38亿人增加了8200万人），城镇居民达1.8亿人，新农合达8.33亿人；失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到1.27亿人、1.49亿人（其中农民工参保5552万人）和1.09亿人，比2005年底分别增加了2000万人、6400万人和5500万人。

（三）社保基金收支规模成倍增长，保障水平大幅提高。

2009年，基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育5项社会保险基金收入合计达1.6万亿元,支出合计达1.2万亿元，均为2005年的2.3倍。各项社会保险待遇普遍提高：企业离退休人员养老金经过5年连续调整，待遇水平逐年提高，到2009年底，全国企业离退休人员月均养老金由“十一五”期末的720元左右增加到1200元以上，增加近500元；基本医疗保险待遇水平逐步提高，城镇职工基本医疗保险最高支付限额由职工年平均工资的4倍提高到6倍，城镇居民基本医疗、新型农村合作医疗的最高支付限额分别达到居民年人均可支配收入、农民年人均纯收入的6倍。失业保险金、工伤保险金、生育保险待遇标准也有所提高。全国社会保障基金积累已达到6927亿元。

（四）企业改制中的历史遗留问题逐步得到解决。

中央财政加大投入力度，下决心解决改革过程中遗留的社会保障问题。2009年对中西部地区养老保险基金缺口的补助达1300多亿元，确保了企业退休人员养老金按时足额发放；中央财政安排509亿元专项补助资金，将未参保关闭破产国有企业退休人员纳入了城镇职工基本医疗保险范围，并帮助地方解决其他关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入医疗保险问题；逐步将“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理。这些历史遗留问题的逐步解决，解除了企业和职工的后顾之忧，为推动企业发展、维护社会稳定、推动和谐社会建设发挥了重要作用。

（五）社会保障服务体系基本建立，管理服务水平逐步提高。

目前，全国初步形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。规范化、信息化、专业化建设积极推进，各级社会保障服务中心建设、“金保工程”建设和经办机构能力建设初见成效。2009年底全国纳入社区管理的企业退休人员达到3879万人，社会化管理比例达到75.2%。

“十一五”社会保障事业发展取得的成绩是显著的，但也存在许多矛盾和困难，突出表现在：社会保险法律法规不够健全，至今没有出台专门的社会保险法律，现行的法规层次较低，执法效力偏弱；社会保障制度安排还有缺失，困难集体企业退休人员和城镇非就业老年人群还缺乏养老保障的制度安排，有些虽有制度，但还没有得到全面落实（如被征地农民的社会保障问题等）；一些历史遗留问题还未完全解决；非公有制经济等新经济组织以及非正规就业群体参保率还比较低，事业单位和机关普遍没有建立养老保险；统筹层次较低，不利于提高保障水平和分散风险，也不利于形成全国统一的人力资源市场；社保基金运营管理制度不健全，政府、用人单位、劳动者三方筹资机制有待进一步强化和完善，社保基金当期支付的压力很大；做实基本养老金个人账户的任务还很艰巨，社保基金的保值增值没有一套完整的制度和办法；特别是社会保障公共服务体系建设滞后，基层基础设施薄弱，服务人员配备不足，业务经费保障不到位，不能适应社会保障业务量成倍增长的需要。

“十一五”时期，我国社会保障事业之所以能够快速发展，取得举世瞩目的巨大成就，确实有很多经验值得总结，我个人体会较深的有这么几个方面：

――必须坚持以科学发展观为统领。“十一五”以来，党中央、国务院围绕实现全面建设小康社会宏伟目标，把加快推进社会保障体系建设摆在更加突出的位置，将加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，作为坚持立党为公、执政为民的具体体现，作为推动科学发展、促进社会和谐的重中之重，作为应对国际金融危机，保增长、保民生、保稳定的重要举措。实践证明，这是加快社会保障事业发展的强大动力和政治保障。

――必须坚持改革创新。解决13亿人口的社会保障问题，最重要的是要立足国情，自主创新，走中国特色的社会保障的路子，对国际经验只能借鉴，不能照搬。譬如，坚持自愿原则、实行个人缴费、政府给予适当补助，是解决农村居民和城镇非从业居民社会保障问题的重大举措，是社会保障的创新之举，受益人群之广为世界之最，充分体现了从基本国情出发进行的改革创新。创新为社会保障事业的发展提供了不竭的内在动力，如果没有改革创新，也就不会有今天如此巨大的成就。

――必须坚持实践第一，审慎决策。历史经验告诉我们，决策失误造成的损失是巨大的，甚至是不可挽回的。在加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系过程中，始终坚持通过试点检验政策、积累经验、发现问题、完善政策，逐步形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制；引入精算等技术，强化定量分析，提升决策的科学性；向社会公布主要政策措施，广泛征求意见，为制度实施赢得广泛的群众基础。

――必须坚持政府主导。正如温总理所说：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福，更有尊严，让社会更加公正，更加和谐。”而让人人享有基本社会保障则是政府的义不容辞的重要责任。必须加大政府财政对社会保障的投入，这是社会保障事业发展的关键所在。“十一五”期间是公共财政对社会保障投入最多的时期。2006―2008年全国财政社会保障支出年均增长24%。中央财政社会保障支出超过7000亿元，年均增长16.5％。补贴方式从补助基本养老保险基金缺口向对缴费和支付待遇两个环节的双重补贴延伸，直接促进了新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险制度的快速发展。

二、“十二五”社会保障事业发展展望

“十二五”时期，随着经济结构调整和发展方式转变，社会保障体系建设既有难得的历史机遇，又面临着严峻的挑战：一是工业化加快，综合国力不断增强，为健全社会保障体系奠定坚实的物质基础，同时失业、工伤等职业风险增加；二是城镇化加速，推动统筹城乡社会保障体系建设，同时包括农村居民、被征地农民、农民工在内的涉农社会保障问题愈显突出；三是老龄化加剧，有利于推动老年服务业发展和促进就业，同时养老、医疗保险资金的支付压力增大；四是市场化加深，有利于建立统一的人力资源市场，同时就业方式多样化和劳动关系复杂化对社会保障管理服务能力提出更高的要求；五是全球化程度提高，中外社会保障交流合作更加密切，有利于借鉴国际有益经验，同时国际经济波动对我国劳动力市场和社会保障基金投资运营将产生更大影响。

我国社会保障体系建设在“十二五”期间要继续保持持续健康的发展，就要继续坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持发展经济与改善民生、维护社会公平正义的内在统一，围绕改善民生谋发展，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，基本建立统筹城乡的社会保障体制机制，增强公平性、适应流动性、保证可持续性，加大社会保障公共服务体系建设步伐。到“十二五”末，努力实现社会保障制度基本完备，体系比较健全，覆盖范围进一步扩大，保障水平稳步提高，历史遗留问题基本得到妥善解决，建立水平适度、持续稳定的社会保障网。我认为要在以下几个方面加大力度，加快步伐。

（一）加强社会保障法制建设。加快制定《社会保险法》，适应新形势，修订《工伤保险条例》、《失业保险条例》，研究制订基本养老保险、基本医疗保险、生育保险、社会保险基金管理、社会保障基金监督等行政法规，以及与法律、行政法规相配套的部门规章，形成较为完整的社会保障法律体系，使社会保障制度建设真正做到有法可依。

（二）加快建立统筹城乡社会保障体系。通过弥补制度缺失、完善现有制度，构造制度覆盖社会各类群体的社会保障安全网。进一步体现社会保障制度的公平性、普遍性和可及性，逐步由“全民社保”走向“公平社保”。制定并实施城镇居民养老保险政策，将城镇无收入和低收入居民、农转非的被征地农民纳入保障范围。在改革试点基础上全面推进机关事业单位养老保险制度改革，实现机关事业单位退休制度向社会化的养老保险转变。完善失业保险政策，形成“保障生活、预防失业、促进就业”三位一体的制度体系。完善工伤保险政策，形成工伤预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度体系。逐步打破城乡二元结构，以养老、医疗保障为重点，研究制定城乡养老保险制度之间衔接办法，实行统一的城乡居民基本医疗保险制度，统筹建立城乡一体化管理体制进而逐步建成城乡一体化的社会保障体系。妥善解决计划经济体制转轨过程中的历史遗留问题，将未参保集体企业职工和家属工等人员纳入基本养老保险制度。

（三）加大政府公共财政对社会保障的投入。明确各级政府在社会保障方面的责任，建立政府对社会保障的正常投入机制和不同层级政府间的分担机制。各级政府要调整财政支出结构，加大对社会保障体系建设和能力建设的投入。提高中央财政对调整企业退休人员基本养老金的补助比例，逐步做实养老保险个人账户，对中西部地区医疗保险给予专项补助，逐步解决地区之间社会保障发展不平衡问题。

（四）扩大社会保障覆盖面和稳步提高保障水平。将符合条件的各类人群基本纳入制度体系，实现人人享有基本保障的目标。以非公有制经济组织从业人员、农民工、灵活就业人员等为重点，不断扩大社会保险覆盖面。根据经济社会发展情况，不断提高各项社会保障水平，并逐步缩小城乡、区域、群体之间的社会保障待遇差距。继续调整企业退休人员基本养老金水平，形成基本养老金正常调整机制。逐步提高农村居民养老金水平。有计划、有步骤地缩小职工医保、居民医保和新农合三项基本医疗保险制度的待遇差距。失业保险、工伤保险、生育保险待遇水平稳步提高。

（五）推进多层次社会保障体系建设。科学界定政府、单位、个人三方责任，通过建立多层次社会保障体系满足人们不同的社会保障需求。建立和完善企业年金和职业年金制度，研究制定更有利的税收优惠政策，鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险。在推进机关事业单位养老保险制度改革的同时，同步建立职业年金制度。统筹考虑各类人群的补充保险政策。

（六）进一步提高各项社会保险统筹层次。稳步提高各项社会保险统筹层次，扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。进一步完善养老保险省级统筹，力争实现基础养老金全国统筹。全面实现医疗、失业、工伤三项保险地（市）级统筹，推动完善省级调剂金制度，鼓励具备条件的省份实行省级统筹，适时建立中央调剂金制度，加强基金的宏观调控能力。

（七）进一步加强社会保险基金监督管理。通过建立基金预算管理制度，规范社会保险基金收支，保障基金安全，明确政府投入责任，保证社会保险制度的可持续发展。完善基金监管政策法规，启动个人账户基金市场化投资运作。加强现场监督检查，实现社会保障基金非现场监管。逐步建立社会保险基金和企业年金管理情况报告制度和信息披露制度。

（八）加强社会保障公共服务体系和信息化建设。加强社会保障经办能力建设，理顺社会保障管理体制，按照服务对象数量、服务内容科学确定经办机构人员编制和经费保障制度，切实解决经办能力不足的瓶颈制约问题。建立健全社会保障标准体系，实现社会保障管理服务规范化。各级政府加大对社会保障公共服务设施建设的投入力度，特别是要加强基层社会保障公共服务设施建设。以实现社会保障全国“一卡通”为目标，建立标准统一、全国联网的社会保障管理服务信息系统。